1958年戶籍制度的出現是復雜經濟形勢而產生

1958年1月全國居民代表大會常務委員會通過的“我國戶口登記條例”明確規(guī)定：“公民從農村遷移到城市時，必須持有城市勞動部門的就業(yè)證明、學校的入學證書或者城市戶口登記機關的遷入許可?！盵1]（P4）“條例”的出臺，使城鄉(xiāng)之間的自由流動在此后幾年幾乎完全受阻。近年來，隨著改革開放的深入，人們不斷地批評甚至否定這種不合理的戶籍制度，也開始探索其形成的歷史原因。   一些人認為：“為了使新興工業(yè)城市從一開始就具有與西方相同的現代氣質，我們還必須依靠行政手段建立戶籍、糧食供應等制度，強行建立城鄉(xiāng)分割的高墻，以防止農村人口大規(guī)模涌入，分享城市居民的利益，降低城市生活現代化水平?！?   這一觀點得到了進一步發(fā)展，認為“所有的制度和法律都遵循著利益。1958年戶籍制度的建立，既是我國城鄉(xiāng)居民利益矛盾和利益沖突的結果，也是城鄉(xiāng)利益格局固定的表現。在不可能緩解城市失業(yè)、保護公民遷徙自由的情況下，犧牲公民的行動自由是有意義的，解決我國城鄉(xiāng)利益矛盾的思路自然難以脫離保護公眾利益的思維框架。學者和政策制定者都是公眾的成員，自然會從公眾的角度更多地考慮這個問題，“他說。[3]（p19≤20）   戶口注冊條例宣傳冊   筆者認為，1958年戶籍制度的出現是建立在保護公眾利益的基礎上的，這顯然是意識形態(tài)上的。歷史問題往往是由前后因素的相互作用引起的。1958年，戶籍制度的出現不僅僅是為了保護公眾利益，而是受到當時復雜的社會經濟形勢的影響。   一.優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略對重工業(yè)的影響   1953年9月，毛澤東和梁漱溟在全國政協擴大會議上進行了激烈的辯論。梁漱溟當時在會上說：“在過去30年的中國革命中，中國共產黨依靠農民，以農村為基礎。但是，進城以后，工作重心轉移到城市，農民長大的干部也轉移到城市，農村必然會空空如也。特別是近幾年，城市工人的生活迅速改善，農村農民的生活仍然悲慘。因此，來自全國各地的人都跑到了這個城市（包括北京）。這座城市不能讓他們回去并形成一個盾牌。有人說，今天工人住九天，農民住九地，“九天”和“九地”是有分別的。這是值得注意的。“[4]（第132頁）   對于梁漱溟的話，毛澤東認為是“階級斧頭”，是“分裂主義”和“摧毀”工農聯盟的基礎，是“徹底徹底的反動思想”。他指出，“工人和農民的區(qū)別在于工人的收入比農民多，但土地改革后，農民有土地，有房子，生活日益改善”，有些農民的生活比工人好。一些工人的生活也有困難。怎樣才能使農民更多？你有梁漱溟的路嗎？你的意思是“不要受寡頭主義的影響，而要受不平等的影響”。如果你這樣做，不是靠農民自己的勞動和生產來增加收入，而是把工人的工資和農民的工資平均起來，把一部分給農民，這不是在破壞中國的工業(yè)嗎？如果我們這樣做，我們將摧毀國家，并死于黨。“[5]（p 108≤113）   由于一些深層次的原因，我們還未能對毛梁之間的爭論作出正確的分析。然而，毛澤東對梁漱溟的反攻清楚地告訴我們，“把農民趕出城市”的原因不是為了保護城市居民的利益，而是為了保證工業(yè)化，這是社會平等與高速工業(yè)化建設之間不可調和的矛盾的結果。   眾所周知，我國成立初期，社會生產力是非常落后的。同時，新中國所處的國際環(huán)境也非常不利。以美國為代表的西方國家因自身利益而對中國大陸政權的變化不滿意，對新中國采取了敵視政策。尤其是1950年的朝鮮戰(zhàn)爭，加劇了已經緊張的中國和西方之間的緊張關系。新中國開始在政治、軍事和經濟領域受到西方國家的孤立和嚴重阻礙。這種嚴峻的國際環(huán)境使新中國領導人感到巨大的壓力，迫切希望改變中國貧困落后的局面，加快推進我國工業(yè)化進程。在此背景下，經過1950/1052年短暫的經濟復蘇，新中國領導人選擇了蘇聯社會主義模式，走上了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的經濟發(fā)展道路。   從經濟理論上看，重工業(yè)屬于資本密集型產業(yè)，其發(fā)展需要大量的原始資本積累。但是，作為剛剛通過帝國主義侵略和掠奪獲得獨立的新中國，西方國家不可能通過對外戰(zhàn)爭積累原始資本，而只能依靠自身積累。但是，新中國社會生產力發(fā)展水平很低，經濟盈余小，農村地區(qū)分布廣泛，融資能力薄弱。在一個五年計劃期間，國家在各種建設上投入了700多億元，相當于7億多兩黃金。這么龐大的建設基金從何而來？為了確保重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的順利實施，新中國領導人只能借助國家權力建立高度集中的國家計劃經濟體制，調動和利用全社會的各種資源，依靠農業(yè)提供原始積累，為工業(yè)生產提供糧食和工業(yè)原料，實施以工業(yè)特別是重工業(yè)為主的經濟發(fā)展戰(zhàn)略[6]（P 153）。   但是，由于戰(zhàn)爭和饑荒的破壞，土地改革結束后，中國糧食生產雖然在1952年迅速恢復（糧食產量比1949年增長了44.8%），但仍然只有3200億斤，遠遠不能滿足國家工業(yè)建設和居民日益增長的物質需求。由于農業(yè)需要為工業(yè)化的發(fā)展提供大量的原始積累，土地改革后必須改變私營農業(yè)經濟的分散發(fā)展，引導和組織農民走上農業(yè)集體化的道路。1955年7月31日，毛澤東在中共中央召開的省、市、自治區(qū)黨委書記會議上明確指出，如果不能在三年左右的規(guī)劃范圍內基本解決農業(yè)合作問題，就不能解決商品糧和工業(yè)原料年增長與目前農作物產量極低的矛盾?！拔覀兊纳鐣髁x工業(yè)化事業(yè)將面臨巨大困難，我們將無法完成社會主義工業(yè)化”[5]（p 181≤182）。1956年4月，毛澤東在“十大關系”講話中再次明確指出：“重工業(yè)是中國建設的重點，必須優(yōu)先重視生產資料的生產，這一點已經確定。然而，不能因此忽視生計手段，特別是糧食的生產。如果沒有足夠的食物和其他必需品，我們首先就無法養(yǎng)活工人。關于重工業(yè)的發(fā)展，我們還能談些什么呢？“[5]（P 268）   一九五七年十二月十八日，中央、國務院在“制止農村人口盲目外流指示”中也明確指出：“中國社會主義建設的方針是在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的基礎上，同時發(fā)展工農業(yè)。農業(yè)在我國社會主義建設中起著非常重要的作用。農業(yè)人口的大量外流，不僅會減少農業(yè)勞動力，阻礙農業(yè)生產的發(fā)展和農業(yè)生產合作社的鞏固，而且會增加城市失業(yè)人數，給城市工作的各個方面帶來許多困難。目前，黨和政府正在動員大批城鎮(zhèn)干部和中小學畢業(yè)生到農村去，到山里投資農業(yè)生產。當然，農村人口不能盲目地流入城市。“[7]（P229）   因此，為了保證農產品計劃的完成，黨中央加快了農業(yè)集團化進程，使農業(yè)生產直接由行政力量控制。然而，在實現農業(yè)集團化的過程中，由于饑荒和城市的吸引，大量農民涌入城市，導致大批農民從農業(yè)生產一線流失，這不僅影響到農村集團化進程，還會導致農業(yè)生產力下降，影響重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的順利實施。因此，為了穩(wěn)定農村形勢，防止合作社勞動力流失，制定嚴格的戶籍移民制度已經正式提出。   以上內容充分說明了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略對形成孤立的城鄉(xiāng)戶籍制度的重要影響。此外，有學者指出，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略直接降低了城市的就業(yè)能力，這也是1958年戶籍制度中取消自由移民原則的原因之一。由于一個和第二個五年計劃時期基本建立了以軍工重工業(yè)為主導的國家產業(yè)體系，“重工業(yè)戰(zhàn)略”使工業(yè)形成了擺脫勞動力過剩和資本短缺條件約束的趨勢，向資本密集型而非勞動密集型方向發(fā)展，導致資本形成要素中資金短缺取代和排斥剩余勞動力?！胺寝r生產部門就業(yè)增長緩慢”[8]（P60）。   換言之，重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的策略，導致就業(yè)人數下降。同時，由于重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，國家在城市建設中采取了將消費型城市轉變?yōu)樯a型城市的政策，城市產業(yè)的發(fā)展已大大淪為純生產領域，導致以服務業(yè)為主的二、三產業(yè)嚴重滯后。第二、第三產業(yè)的不發(fā)達，不僅造成了市場的蕭條和市民生活的不方便，而且阻礙了城市的許多就業(yè)道路，降低了城市的就業(yè)能力。在這種情況下，為了保證原有城市人口的就業(yè)，我們只能使用戶口遷移系統來阻止農民遷移到城市。   二.計劃經濟體制的制約因素   1953年以后，隨著三大改革的推進和蘇聯模式的全面推進，以計劃經濟為特征的高度集中統一的社會主義經濟體制在我國逐步建立和形成。在這種高度集中的計劃經濟體制下，城市戶口開始與各種計劃相聯系。   首先，在城鎮(zhèn)勞動制度中，統一分配已經取代了自營職業(yè)和自營職業(yè)的政策，是否有城市的戶口已經成為城鎮(zhèn)就業(yè)的標準。1953年以后，勞動管理的權力完全集中在中央政府，任何單位都不允許自己從社會上招聘工人，也不允許他們裁減多余的正規(guī)工人、學生和學徒。據有關資料顯示，城市建筑業(yè)率先實行統一的勞動力招聘和分配制度。不久，統一的勞動力招聘和分配制度從建筑業(yè)擴大到國家機關和國有企業(yè)，以及公私合營。   到1956年底，國家不僅包括國有企業(yè)和公有合伙企業(yè)的職工，而且還包括中學、技校學生和轉業(yè)的城市士兵的就業(yè)。在農村，隨著農業(yè)合作社運動的迅速發(fā)展，農村人口逐步向農業(yè)生產合作社組織。在農業(yè)合作社中，每個農民只是農村社會主義生產集體組織的成員，其活動和就業(yè)僅限于其所屬的合作社制度。1953年至1957年，國家連續(xù)發(fā)布通知，要求城市所有用人單位不得招收農村人員到城市工作。從那時起，沒有戶口鎮(zhèn)的農村人口一直被封鎖在城市工作的道路上。   其次，將戶口與食品掛鉤是計劃經濟的另一種重要管理方式。由于種種歷史原因，在我國成立初期，國家決定采取計劃采購、計劃供應的方式，即糧食的統一購銷。1953年11月19日，一百九十四屆行政會議通過了“關于執(zhí)行糧食計劃采購和計劃供應的命令”。該命令規(guī)定：“生產糧食的農民應當按照國家規(guī)定的糧食種類、收購價格和計劃收購的分配數量，向國家出售剩余糧食，農民可以自由儲存和自由使用除公共糧食和計劃收購以外的剩余糧食。”發(fā)言人說：“在城市，機關、團體、學校、企業(yè)等的人員，可透過其組織提供；”對于一般市民，可發(fā)出糧食采購證明書，可憑證明書購買，或暫時根據戶口的簿冊購買糧食，“發(fā)言人說。該訂單首次將糧食供應與戶口聯系起來。1955年8月，國務院在總結兩年統一購銷經驗的基礎上，發(fā)布了“城鎮(zhèn)糧食定量供應暫行辦法”。“城鎮(zhèn)糧食定量供應暫行辦法”規(guī)定，城鎮(zhèn)居民口糧、工商用糧食和牲畜飼料用糧食，應當按照批準的供給量發(fā)給代金券。供應憑證分為七種類型：市居民糧食供應證、工商業(yè)糧食供應證、市飼料供應證、市居民糧食供給轉移證、全國普通糧食券、地方糧食券和地方飼料券。“[9]（P 115）   同時，國務院頒布了“農村糧食購銷統一銷售暫行辦法”，對糧食的訂購、訂購、銷售作了詳細規(guī)定。農民以糧食生產為生的，“農村居民遷往其他地方的，應當按照戶口遷移證[9]（P 129）辦理國家糧站糧食供應轉移手續(xù)。這兩項“暫行辦法”頒布后，我國各種計劃經濟的門票開始大量流通，與糧食的關系日益密切。在實施城鎮(zhèn)糧食定量供應之初，由于農村人口進城問題并不十分嚴重，國務院關于城鎮(zhèn)糧食定量供應的暫行辦法還允許“農村居民在城鎮(zhèn)之間購買熟食時，可以暫時不依賴全國各地的地方糧票或普通糧票，也就是說，只要農村人口口袋里有錢，就不會挨餓。然而，在1957年左右，農民進入城市的趨勢被禁止了很長一段時間。在這種情況下，糧食供應系統也被動員起來，作為阻止農民進入城市的一種手段。1957年12月，黨中央、國務院要求“加強對城市糧食供應的控制，嚴禁在沒有戶口或虛假報戶口的情況下獲取糧食或買賣糧食票的行為。”   第三，該計劃中的各種福利補貼制度也與戶口有著嚴格的聯系。重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略確立后，為了實現建設資金的高積累，國家從20世紀50年代初開始實施一套降低勞動力成本的政策。其中，當時建立了低工資制度。1955年8月，國家決定實施所有工資制度，取代以往的供應制度。1956年4月以來，全國實行工資制度，各國家機關、企事業(yè)單位的工資標準、水平、晉升措施和增長率，以及增長率，由國家統一制定，地方和各單位無權調整。但是，這一統一規(guī)定的工資水平很低，直到1978年，大多數年份工人的平均年薪都不到600元。“由于低工資必然會降低城市工人階級購買必需品的能力，如果允許他們面對由市場決定的必需品價格體系，他們將無法維持正常的生活，從而使勞動再生產處于收縮狀態(tài)，這勢必影響重工業(yè)戰(zhàn)略優(yōu)先發(fā)展的事實，并會引起社會不安?！?   為了解決這些問題，國家開始實行福利補貼制度，以保障城市勞動者的正常生活。這些福利包括勞動保險、住房補貼、公共醫(yī)療、價格補貼、交通補貼、副食品補貼、獨生子女補貼等。據統計，僅在一個五年計劃期間，國家就投資建設了9454萬平方米的職工新房，并為職工支付了103億元的勞動保險、醫(yī)療和福利費用。[11]（P 190）以社會保險為例，當時企業(yè)工人社會保險的內容包括殘疾、疾病、生育、老年、死亡和其他項目，以及支持其直系親屬的工人的有關待遇。研究指出，從西方社會保險制度演變的角度來看，我國社會保險制度從一開始就很少有這樣一套完整的社會保險制度。[12]（P61）一些項目，如醫(yī)療，工作人員和工人幾乎免費享受；他們供養(yǎng)的直系親屬也有權享受半價醫(yī)療。到1956年，94%的國有、公私伙伴關系和私營企業(yè)雇員享有社會保險。   經歷過計劃經濟的人們理解了這些社會保險和福利補貼制度的內涵，它們的出現鞏固了工農業(yè)產品低價格水平上的剪刀差。在剪刀差的政策傾斜下，城市人口的增長是不可避免的。然而，有限的資源不能滿足城市人口無限擴張的總體需要，這就要求限制城市居民領取計劃福利補貼的人數。因此，為了避免政府補貼被大量新的城市人口“搭便車”，政府以‘逐步改善工人和農民的生活’為理由，以產業(yè)優(yōu)先為理由暫時關閉了城市大門?！癧13]（P53）。   3.是否有歷史傳統的影響？   在探討新中國戶籍制度產生的歷史原因時，也有人認為，這種制度之所以出現在中國而不是在其他計劃經濟國家，主要在于我國戶籍制度安排的設計者、決策者和實施者，雖然他們或多或少地接受了馬列主義教育，以幫助西方文明。但他們的思維和行為模式更受中國傳統歷史文化的影響，“[14]”（P37≤38）。   也有人說，雖然1956年在中國建立的社會主義制度是建立在半封建半殖民地土地上的一種新制度，但由于其民主、法律制度和生產力都很脆弱，沒有資本主義的充分發(fā)展，它仍然遵循舊中國的戶籍制度，農民仍然在土地上重新固定，“沒有行動、流動、生活和選擇工作的自由”。   筆者認為，上述觀點對我國早期國情的判斷是合理的，但并不令人信服。我國成立后，計劃經濟體制很快建立起來。在這一過程中，中國共產黨和中國共產黨領導的廣大居民群眾，都是國家社會活動的主體。中國共產黨作為新國家的領導人，在制度建設中起著舉足輕重的作用。如前所述，我國成立以來，中國政府通過各種制度的制定，特別是1953年計劃經濟體制建立后，不斷建立起各種相應的規(guī)章制度和制度，確定了中國居民的社會地位和生活方式。與此同時，我國城鄉(xiāng)各行各業(yè)的人們也在逐步調整自己的思想和行為，逐步適應新的社會、政治和經濟體制。然而，領導者和領導者之間的思維方式和行為有時并不一定完全一致。當兩者之間出現分歧時，前者必須為既定的戰(zhàn)略部署采取一些強制性措施。以往的討論充分說明，1958年戶籍制度的建立就是這樣一個歷史背景的產物。因此，無論中國傳統歷史文化在多大程度上影響著當時戶籍流轉制度的制定者和設計者的“思維和行為方式”，首先要遵守的是既定的政治制度和經濟制度安排，而不是傳統的戶籍制度。關于這一點，羅瑞卿在闡述1958年“戶口注冊條例”的歷史作用時非常明確。他指出，“條例”的作用主要是“準確、及時地掌握全國人口的分布、增減和變化，有計劃地為國家進行社會主義建設，制定國民經濟計劃，正確實行統一購銷，統籌安排勞動力、就業(yè)和勞動力配置。”以及計劃生育、提供人口信息等重要措施（P354o355）。事實上，這表明1958年戶籍制度的變化完全是為了順應當時的計劃經濟建設，而不是受到中國傳統歷史文化的巨大慣性的影響?？傊瑧艏D移制度作為特定歷史時期政治、經濟、文化、社會的一種共識形式，只能隨著歷史條件的變化而改變，戶籍轉移制度也不例外。   從中國古代歷史的角度看，中國古代戶籍制度中存在著“等級戶口”和“遺傳戶口”，這是沒有人否認的事實。我國成立后，1958年以后中國社會出現了城市戶口與農業(yè)戶口的區(qū)別，這一區(qū)別直接影響到公民的就業(yè)、教育、社會福利等諸多方面。然而，從本質上看，當代中國戶口同一性與古代等級身份體系和遺傳戶口的區(qū)別是完全不同的。古代身份制度下各階級的政治權利和社會權利極其不平等，身份水平的實質是階級利益的差異和對立，但在目前的戶口中，剝削階級作為一個整體階級被消滅后，社會主義公有制基礎上的社會分工是不同社會分工的結果，全國居民的整體利益是一致的，利益之間沒有本質的區(qū)別和對抗。農業(yè)戶口與城市戶口在中國社會中的差異主要是由于當時我國社會生產力相對落后，雖然建立了平等、先進的社會主義制度，但在許多方面不能滿足廣大居民群眾的物質文化需求。因此，有必要采取一些臨時性的特殊措施，保證國家社會主義工業(yè)化建設在一定時期內順利進行。當代中國戶籍制度必須采取措施區(qū)分城鄉(xiāng)居民的戶口身份，這與古代戶籍制度中的等級身份制度和遺傳戶口制度無關。如果有一些相似之處，那只是外在形式的相似，而不是古代戶籍制度的延續(xù)。   另外，經過幾千年的中國古代社會，農民一直被歷代統治者束縛在土地上，無法自由遷徙。這種情況一直存在的原因，與中國古代長期自給自足的自然經濟密不可分。近代以來，隨著商品經濟的發(fā)展、社會活動的增多和自由民主思想的傳播，隨著清朝的滅亡，限制人口自由流動的傳統戶籍制度逐漸消亡。此后，歷屆中國歷屆政府都在法律上承認了居民的自由遷徙和居住權，自由移民已成為歷史發(fā)展的趨勢。這充分表明，雖然近代中國還沒有經歷資本主義的全面發(fā)展，但自由移民已經成為中國社會的要求，至少在近代中國法律中是存在的。新中國成立初期，民主、法制和生產力的基礎非常薄弱和脆弱，這是不爭的事實。正是由于這些因素的存在，新中國戶籍移民政策的制定者和設計者才會無視憲法中關于公民遷徙自由權的規(guī)定，隨意改變憲法的意志。然而，他們的出發(fā)點卻不能與“中國傳統歷史文化具有極大的慣性”相提并論。因此，將新中國戶籍轉移調整制度與中國古代移民制度進行比較，稱其為“封建主義”或“落后”，在理論上是站不住腳的。   綜上所述，1958年廢除遷徙自由原則的原則不是植根于“我國亞洲生產方式所構想的獨特的歷史文化景觀和國情不能超越幾千年歷史所創(chuàng)造的傳統行為”，而主要根植于新中國的經濟發(fā)展戰(zhàn)略和計劃經濟體制。